Navigation – Plan du site

Benchmarking

À propos de Isabelle Bruno & Emmanuel Didier, Benchmarking. L’État sous pression statistique (Zones, 2013)
Valérie Boussard
Référence(s) :

Isabelle Bruno & Emmanuel Didier, Benchmarking. L’État sous pression statistique, Paris, Zones, 2013, 250 p.

Texte intégral

1« Benchmarker, c’est évaluer dans une optique concurrentielle pour s’améliorer. Benchmarker, c’est dynamique. C’est une grande incitation à ne pas rester immobile. » Ces mots prononcés par Laurence Parisot, lors de la convention du Medef en 2008, permettent à Isabelle Bruno et Emmanuel Didier de faire découvrir aux lecteurs ce qui se cache sous l’appellation énigmatique de « Benchmarking », titre éponyme de leur ouvrage. Car si le benchmarking est bien un ensemble d’outils permettant de mesurer pour comparer, la mesure n’est pas son objectif en soi. C’est au nom d’une transformation, des entreprises, des produits, des États, des politiques publiques ou même des individus que cette technologie de mesure est utilisée. D’abord inventée par le monde de l’industrie, puis utilisée dans les entreprises privées, cette méthode s’est progressivement diffusée vers le domaine de l’action publique. Son discours, promettant l’amélioration des performances, à travers un attirail technique (palmarès, indicateurs, tableaux de bord, primes, etc.) a pénétré l’État, accompagnant son effort de « modernisation ». Les deux auteurs retracent cette histoire et en analysent les conséquences pour l’action publique et ses acteurs. Une première partie est consacrée à décrire la forme générale prise par le benchmarking dans le cadre du New Public Management et illustre ainsi le sous‑titre de l’ouvrage « l’État sous pression statistique ». La seconde partie revient sur la genèse et la construction progressive de cette méthode, et c’est du côté de l’entreprise multinationale Xerox et des réseaux du management de la qualité que les auteurs emmènent le lecteur. Enfin, dans une dernière partie, trois exemples de benchmarking au sein de l’État sont étudiés, tant du point de vue des outils déployés que des effets délétères qu’ils induisent. Pour la police, les hôpitaux ou les universités, les transformations induites par la recherche de performance déployée par le benchmarking conduisent à une perte de sens du service public. L’ouvrage propose de comprendre les conditions de production de cette perte de sens, et de dévoiler, derrière l’apparente « neutralité bienveillante » de la méthode, les enjeux de pouvoir et de domination qui la sous‑tendent.

2Comment caractériser l’utilisation contemporaine des statistiques par l’État, alors même qu’il est lui‑même à l’origine d’une grande activité statistique (la statistique publique) et que le principe de notation des agents publics n’est pas nouveau ? En quoi les statistiques déployées à l’heure actuelle par l’État en son sein seraient‑elles en rupture avec les formes antérieures ? C’est à cette question que répond la première partie, en s’attachant à décrire la spécificité de nouveaux instruments de mesure utilisés par l’État, non plus seulement pour gouverner mais bien pour gouverner ses propres agents. Quantification de l’activité à travers des indicateurs, fixation d’objectifs à atteindre, comparaison des résultats atteints en vue d’une « course à la performance », établissement de meilleures pratiques servant de références, mise en publicité des résultats. C’est à cet ensemble d’outils, qui trouvent leur aboutissement dans des tableaux de bords, palmarès ou baromètres, que les auteurs donnent le nom de benchmarking. Ils montrent alors comment cette nouvelle quantification publique (NQP) est en lien avec le New Public Management (NPM) et sa déclinaison par l’intermédiaire de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et la Loi organique sur la loi de finance (LOLF), la première inspirée des méthodes dites de reengineering visant la réorganisation de l’État, la seconde introduisant des mesures d’efficacité dans la gestion des budgets publics. Dans les deux cas, l’État, poussé à rendre compte de sa performance et à l’améliorer, s’appuie sur des objectifs, indicateurs, etc., ou pour le dire dans les mots des auteurs, sur les outils du benchmarking. Ce dernier forme alors un « réseau », au maillage dense, à travers lequel cet esprit managérial se diffuse et se renforce. Pour autant, cette mise en chiffres et en performance ne touche pas les hauts sommets de l’État qui ont résisté à leur propre mesure et donc à leur propre contrôle, alors même que le benchmarking insuffle aux autres fonctionnaires un esprit néo‑managérial (au sens de L. Boltanski et È. Chiapello), propre à favoriser par l’auto‑contrôle leur mobilisation au service des administrations d’État dont la raison d’être devient l’efficacité.

3Mais d’où vient cette forme managériale et surtout comment a‑t‑elle pu s’imposer comme « la solution organisationnelle universelle au problème de l’efficacité » ? C’est en enquêtant dans les archives de la société Xerox, dont l’un des ingénieurs, R. C. Camp est considéré comme le père du benchmarking, que les auteurs en retracent la généalogie. Ils montrent que, pendant les années 1980, la méthode s’inscrit dans les efforts de Xerox pour résoudre les problèmes de qualité, dans la lignée des méthodes de « qualité totale » mises au point au Japon. Le découpage d’une activité en différents « process », soumis à des mesures, permet la commensurabilité de ce qui apparaissait distinct et devient l’outil pour obtenir de chacun « les meilleures pratiques », dans un environnement libérant les initiatives individuelles et favorisant l’auto‑contrôle. Standardisée et normalisée, la méthode se diffuse ensuite hors de l’entreprise, notamment par les activités de consulting de R. C. Camp, après son départ de Xerox. Elle bénéficie d’un environnement favorable aux méthodes de management de la qualité, par la création d’un prix remis par le président des États‑Unis, le prix Baldrige. Or, au même moment aux États‑Unis, l’action publique est pensée comme problématique, et la solution est vue dans l’adoption au sein de l’État de l’esprit entrepreneurial. C’est donc dans les méthodes de management inventées par le privé pour résoudre les problèmes de compétitivité que l’État américain va venir puiser pour construire sa réforme. Poursuivant leur chemin, c’est ensuite par les réseaux de l’OCDE et de la commission européenne que le benchmarking s’impose aux États européens.

4La troisième partie change de niveau d’échelle. Il ne s’agit plus de retracer la genèse internationale d’une démarche et de son idéologie, mais d’étudier, nationalement, pour trois cas différents, le chemin qu’elle suit et les formes concrètes qu’elle prend. Appliquée à l’amélioration de la performance de la sécurité publique, dans le sillage ouvert par la police états‑unienne, le benchmarking a développé, dans la police française, les objectifs chiffrés et les primes. Instaurant une « culture du résultat », la méthode met les agents sous évaluation constante pour en orienter l’action. D’après les auteurs, la méthode provoquerait un « sur‑régime » chez les agents, entraînant dépressions, excès de zèle, abus d’autorité. Dans le même temps, elle provoquerait un jeu sur les indicateurs et les évaluations, « la chanstique », rendant les statistiques policières hautement irréalistes. Le cas des hôpitaux français montre à son tour l’inspiration états‑unienne qui débouche sur la « course à la performance hospitalière » : le programme de médicalisation des systèmes d’information (PMSI) introduit dans les années 1980 des mesures de la production de chaque service, à partir d’une nomenclature des actes médicaux. Depuis ces années‑là, des palmarès des différents hôpitaux ont pu être publiés et des audits d’amélioration menés. Les auteurs soulignent les effets pervers de ces mesures, augmentant la productivité des soignants sans nécessairement augmenter la qualité des soins. La pression statistique à laquelle sont soumises les universités trouve elle aussi sa source aux États‑Unis, puis passe par les réseaux européens du processus de Bologne. Portée par la LOLF, elle se déploie à travers une série d’indicateurs, et se décline dans les procédures d’évaluation de l’AERES ou de l’ANR. Cette invasion des chiffres gestionnaires dans le quotidien des universités est étudiée à partir des différentes résistances que leur opposent les mobilisations du personnel universitaire.

5L’ouvrage se conclut sur une double proposition. Le benchmarking est présenté comme « une technique de pouvoir. Il redistribuerait les hiérarchies, réordonnerait les valeurs, gouvernerait les désirs et enrôlerait les volontés ». Cet outil aurait permis l’ascension d’une nouvelle élite « managériale », se coupant « de la masse de celles et ceux qu’elle soumet continûment à ses dispositifs d’évaluation et de classement ». Il se présenterait comme une technique neutre et bienveillante, dépolitisant les enjeux, alors même qu’il viserait à produire l’assentiment des dominés. Les auteurs rejoignent là les écrits de Foucault à propos du neo-libéralisme. Et de ce constat, ils tirent une stratégie de lutte. Non pas opposer aux statistiques les « qualités » qu’elles rendent invisibles, mais « produire des chiffres alternatifs » et « divulguer les secrets de fabrication des « données officielles ». Ce qu’ils nomment « statactivisme » et qu’ils promettent de présenter dans leur prochain ouvrage.

6Le ton général de l’ouvrage est en phase avec cette conclusion. À la fois engagé et militant, il vise, à travers le recours à la généalogie et aux enquêtes, à édifier le lecteur. Il utilise pour cela une écriture, parfois choc, métaphorique et stylisée, comme cette formule : « l’État n’est plus un phare, dont le rayon statistique éclairait les objets lointains, il est devenu vers luisant, un lampyre, produisant une phosphorescence quantitative blafarde sur lui‑même » (p. 17). L’ouvrage produit bien l’effet annoncé et le lecteur attend avec impatience l’outil qui lui permettra de lutter contre le benchmarking, « cette idée diaboliquement géniale ». Les données d’archives mobilisées dans la partie généalogique sont particulièrement intéressantes pour compléter l’histoire déjà connue de la diffusion des outils de gestion. Les données concernant la police ou les universités, et en particulier les indicateurs présentés, permettent de bien saisir ce que la mesure fabrique. Pour autant, l’ambition militante de l’ouvrage fait aussi sa faiblesse. Ainsi, les auteurs construisent d’abord un objet scientifique, qu’ils appellent benchmarking, pour ensuite partir sur ses traces, à partir de ce qui a été appelé par le management benchmarking. Or, il n’est pas sûr que les deux catégories se recouvrent toujours. La mise en chiffre et en évaluation, présentée dans les enquêtes de la troisième partie, semble être beaucoup plus hybride que le benchmarking aux contours proprement délimités, présenté dans la deuxième partie. Les inspirations de cet usage statistique semblent ainsi dépasser le strict cadre du benchmarking à la Xerox. Une ouverture vers les autres modes managériales et les autres techniques diffusées internationalement aurait permis de rendre justice à l’hybridation dont font preuve les outils du New Public Management. Dans cette perspective, les travaux développés en gestion, en sociologie ou en sciences politiques sur les outils de gestion et dont le récent ouvrage d’Ève Chiapello et Patrick Gilbert fait la synthèse, auraient permis de renforcer les démonstrations. En particulier, celles consistant à faire du benchmarking une technologie de pouvoir, d’expliquer sa diffusion par et dans un réseau ou à montrer la création d’une élite managériale. En effet, les trois cas, orientés essentiellement vers la démonstration des effets pervers pour l’action publique du benchmarking, ne permettent pas vraiment de fonder ces conclusions. Par ailleurs les résultats présentés dans la troisième partie reposent sur des matériaux hétérogènes et certains auraient pu être plus nuancés, à partir d’autres enquêtes non mobilisées par les auteurs. Nuances qui auraient peut‑être affaibli le projet de l’ouvrage, projet dont on ne peut que se féliciter.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Valérie Boussard, « Benchmarking », Sociologie [En ligne], Comptes rendus, 2013, mis en ligne le 19 février 2014, consulté le 02 décembre 2016. URL : http://sociologie.revues.org/2079

Haut de page

Auteur

Valérie Boussard

valerie.boussard@wanadoo.fr
Professeur de sociologie, chercheur à l’IDHE‑CNRS - Université Paris Ouest – B. T 119 – 200 av. de la République – 92100 Nanterre cedex

Haut de page

Droits d’auteur

© tous droits réservés

Haut de page